Publikationen: Zeitung ÖBV-aktiv Nr. 38
Beamte - gestern und morgen
Auszüge aus einem Artikel von Prof. Ernst Gehmacher
Beamte, Staatsdiener mit eigenem Status, gibt es erst seit
dem Entstehen des modernen Staates im Prozess der Modernisierung.
Mit der Auflösung der überschaubaren kleinen Gemeinschaften
und der erblichen Elitefunktionen, wie sie im Feudalismus
gegeben waren, mit der Bildung großer Nationalstaaten
und der technischen Revolution in der Industrialisierung übernahmen
Beamte immer mehr Aufgaben der Verwaltung und der Sorge um
das Gemeinwohl.
Im Wesentlichen dauert das Gestern der Beamten nicht viel
länger als dreihundert Jahre an. In diesem Gestern hat
sich die Zahl der Beamten in Europa stetig vermehrt. Allerdings
lief dieses Wachstum nur dem Wirtschaftswachstum hinterher
und folgte der Zunahme der modernen Berufstätigen.
Die traditionelle agrarische Lebensform als Subsistenzwirtschaft
mit geringen Überschüssen, die noch vor 200 Jahren
mehr als 80 Prozent der Bevölkerung ausmachte, ist in
den modernen Gesellschaften nun auf etwa 5 Prozent zurückgegangen.
Die in der Industrie Beschäftigten sind noch rascher
angewachsen als die Beamten. Das war bis vor kurzem so: im
Gestern.
Die Struktur der Beamtenschaft ist noch großteils von
dieser Entwicklung geprägt. Beamte trugen im Wachstumsprozess
der Modernisierung, zumindest in den europäischen Gesellschaften
und ihren Nachahmern, auch jene nachhaltigen und langfristigen
Technisierungen, die der Markt gar nicht oder nur schwer geleistet
hätte: den Aufbau des öffentlichen Verkehrs und
der Telekommunikation (wie Bahn und Post), die Expansion des
Bildungswesens (Schule und Hochschule), die Entfaltung eines
gewaltigen Gesundheits- und Sozialwesens.
Der Gemeinwohlwert dieser Ausbauleistungen war so evident,
dass es keine Ideologie gab, die dieses Engagement des Staates
in Frage gestellt hätte. Erst jetzt wird in all diesen
Bereichen privatisiert. Gleichzeitig wuchsen die "Kernaufgaben"
des Staates - die Ordnungsleistungen der Verwaltung und der
sozialen Mittelverteilung (Finanzverwaltung und Sozialversicherung)
sowie die Bewahrung von Frieden und Sicherheit. Erst jetzt
werden diese Leistungen kritisch betrachtet.
Erst im Verlauf der letzten fünfzig Jahre wurde die
Frage um die optimale Rolle des Staates zum Brennpunkt des
politischen Disputes. Die Staatsmodelle des "realen Sozialismus"
mit der totalen politischen "Verbeamtung", des "privatwirtschaftlichen
Liberalismus" mit der "Staatsminimierung" und
der "sozialen Marktwirtschaft" mit einer gemischtwirtschaftlichen
Ideologie traten von der Mitte des 20. Jahrhunderts an immer
stärker in Konkurrenz.
Dieser Wettlauf der Staatsmodelle um den Siegerpreis der "kulturellen
Evolution" ist heute noch nicht entschieden.
Doch die extremeren Varianten dürften aus dem Rennen
sein. Die politisch-ideologischen Modelle ganz rechts und
ganz links haben letztlich nie ganz der Realität standhalten
können. Die Vergötzung des Staates im Faschismus
wie im Kommunismus scheiterte katastrophal. Denn die Wirklichkeit
war immer anders.
Je höher entwickelt eine Gesellschaft, umso mehr Staat braucht sie. Und es gibt keine moderne Gesellschaft, in der über die letzten zweihundert Jahre der Anteil der Beamten nicht gestiegen wäre - aber immer in einer Relation zur Gesamtenwicklung der Wirtschaft und der "modernen" Beschäftigung.
Wenn man daraus schließt, dass die Beamten ein wesentliches Strukturelement der Modernisierung sind - und sich willkürlich weder abschaffen noch vermehren lassen -, so muss eine Prognose der Beamtenschaft von Morgen von den zu erwartenden Entwicklungen der Gesellschaft ausgehen. Eines ist dabei sicher: Nur eine globale Katastrophe kann den Fortgang der Modernisierung verhindern - und nur die Modernisierung kann die Katastrophe einer Eskalation von Gewalt und Umweltzerstörung verhüten.
Für die nächsten Jahrzehnte ist in Europa Wirtschaftswachstum
angesagt, so um die 3 Prozent jährlich. Gleichzeitig
steigt die Arbeitsproduktivität nicht nur in allen technologischen
Bereichen; die neuen Maschinengenerationen ersetzen auch zunehmend
Kommunikation und die rational-rechenhafte Intelligenz des
Menschen.
Technisch nicht ersetzbar bleiben große Teile der Dienstleistungen,
vor allem insofern sie soziale und emotionale Intelligenz
und Zuwendung erfordern. Und der Bedarf läuft hier dem
Angebot davon: in Gesundheitswesen und Pflege, in Erziehung
und Bildung, in Psychotherapie und Lebenshilfe, in Vermittlung
und Orientierungshilfe, in Sicherheit und Schutz, in Service
und Bedienung.
Für solche "personengebundene Dienstleistungen"
gibt es derzeit nur eine Grenze des Wachstums: die Finanzierung.
Aus dem Wesen der Marktwirtschaft ergibt sich daraus: Vollbeschäftigung
und damit Wettbewerbsfähigkeit in der globalen Gesellschaftskonkurrenz
werden jene Gesellschaften haben, die High-Tech exportieren
und lokal ein reiches Angebot an personengebundenen Dienstleistungen
produzieren.
Wiederum, wie in der Evolution von Gestern, setzt das Pionierleistungen
voraus: in neuer Bildung und Umschulung auf den Bedarf hin,
in Forschung und Entwicklung, in neuen Ordnungs- und Verteilungsleistungen
der öffentlichen Hand. Doch diesmal nicht nur auf der
Ebene des Nationalstaates, sondern global, kontinental und
regional, aber auch kommunal und in den Basis-Gemeinschaften
der Arbeitswelt, des Wohnens und der Freizeit
Wird man dazu Beamte brauchen?
Die Antwort ist: teils - teils.
Ganz sicher sind Beamte notwendig, wo es um Verwaltung und Ordnungsleistungen der öffentlichen Hand geht, um die Kern-Domäne des Staates. Dort sind loyale und unbeeinflussbare - also "pragmatisierte" - Beamte so unerlässlich, dass selbst die Optimierung der Effizienz hintansteht. Die soziale Position dieser "Kern-Beamten" ist stark.
Die Marktwirtschaft kann jedoch Beamte dort durch "nachfragebestimmte"
Kräfte ersetzen, wo Klienten und Kunden für ihren
eigenen Nutzen direkt zahlen. Kann, muss aber nicht.
Denn auch die öffentliche Hand kann genauso marktwirtschaftlich
effizient agieren wie Unternehmen - wenn sie nicht auf das
Gemeinwohl und die soziale Umverteilung Rücksicht nehmen
muss.
Beamte können genauso gut ehrenamtliche Helfer einsetzen
wie Non-Profit-Organisationen - wenn sie das Vertrauen der
Spender haben. Der Unterschied zwischen Staat und Privat liegt
nicht im Eigentum und im Management; beide, öffentliche
wie private Unternehmen können effizient wirtschaften
oder bankrott gehen.
Das entscheidende Kriterium ist das Gemeinwohl. Wo eine Dienstleistung keine Gemeinwohlleistung beinhaltet, sondern nur kurzfristig individuellen Bedarf deckt und vom Klienten bezahlt wird (egal, woher dieser sein Geld nimmt - aus Arbeit, Transfer, Ersparnissen oder Diebstahl), ist der Markt am effizientesten. Und da muss der Dienstleister kein Beamter sein. Und wenn er es ist, muss er motiviert werden, Markterfolg zu erzielen - genau wie jeder private Dienstnehmer auch.
Anders, wenn es um das Gemeinwohl geht. Dann muss der Staat oder eine NGO (Non-Governmental-Organization) den Bedarf bestimmen und die Leistung motivieren und bezahlen; mit dem Geld, das nach politischem Konsens als Steuer aufgebracht wird oder von Sponsoren freiwillig gespendet wird. Und dann braucht man Beamte. Zumindest, um den Geldfluss zu regeln und die Gemeinwohlziele zu verfolgen. Oft wird es aber auch am effizientesten sein, - auch für die Dienstleistung selbst - "Beamte" einzusetzen. Oft auch nicht. Das ist eine Frage der Verfügbarkeit, der Arbeitsumstände, kurz: der Praxis.
Viel schwieriger ist das Problem der politischen Bestimmung
vom Gemeinwohl, insbesondere wo es sich um soziale Umverteilung
handelt - oder zumindest damit verbunden ist. Gerade das ist
aber auch der entscheidende Punkt jeder Gesellschaft. Staaten,
Gesellschaften, Kulturen sind in der ganzen Geschichte der
Zivilisation immer wieder an mangelnden Gemeinwohl-Leistungen
zugrunde gegangen.
Denn alle Lebensgrundlagen, die für alle unteilbar da
sein müssen, alle "kollektiven Güter",
bedeuten Gemeinwohl: die heile Umwelt, Frieden und Sicherheit,
Gerechtigkeit und Demokratie, nachhaltige Ressourcen und die
Infrastruktur für Verkehr, Energie und Bildung, die Schönheit
der Landschaft und der Städte. Und eine Gemeinwohl-Leistung
ist auch die Erhaltung und Stärkung von Marktwirtschaft
und Demokratie - denn beide brauchen Ordnung und Kontrollen.
Für individuelle wie für kollektive Güter,
für den privaten Konsum wie für den Gemeinwohlnutzen
gilt die Regel, dass bei zunehmender Versorgung Sättigung
eintritt, dass der "Grenzwert" jedes "Noch-mehr"
abnimmt.
Und nun scheint in den modernsten und reichsten Gesellschaften
der Wert zusätzlichen privaten Konsums gegenüber
dem Wert von Gemeinwohl deutlich abzunehmen. Nicht mehr Mangel
und Not des Einzelnen sind dort das größte und
wachsende Problem, sondern Stress und Gefährdung durch
Umweltschäden, Unsicherheit und sozialen Konflikt.
Es ist für die nächste Periode vorherzusehen, dass
jene Gesellschaften voran sein werden, die mehr Gemeinwohl
hervorbringen. Dort werden die Menschen nicht nur glücklicher
leben, sondern auch zu mehr Leistung motiviert sein, dorthin
wird es auch die Besten ziehen.
Damit wird aber auch der Bedarf nach Methoden der Effizienzsteigerung
und Leistungsoptimierung für die Gemeinwohl-Leistungen
immer dringlicher. Es ist eines klar: es wird in Zukunft viel
mehr "Beamtenleistungen" geben - durch höhere
Effizienz der Beamten-Dienstleistungen, durch mehr Beamte
und durch neue Formen von Beamten in gemischtwirtschaftlicher
Gemeinwohlarbeit.
Der Bedarf ist bei steigendem Wirtschaftswachstum und der
Verlagerung der Beschäftigung zu den Dienstleistungen
stetig wachsend. Völlig absurd erscheint es, von einer
Reduktion der "öffentlichen Dienste" zu reden.
Freilich können diese Dienste auch andere Formen annehmen.
Reformen in der Organisation öffentlicher Dienste sind
dringlich, wenngleich nicht leicht und schnell zu Erfolg zu
führen.
Der Ansatz zu einem "new public mangement" verdient höchste Beachtung. Es gilt, mit neuen Methoden Erfahrung zu sammeln, die Effizienz des Öffentlichen Dienstes in allen Funktionen und Formen objektiv zu evaluieren, aus "best practices" zu lernen - und das Bild des "neuen Beamten" auch ins Bewusstsein der Öffentlichkeit zu bringen. Der Bedarf an Gemeinwohl ist schon da.