Paradigmenwechsel im öffentlichen Dienst

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Paradigmenwechsel im öffentlichen Dienst

Sektionschef Hermann Feiner und Vorstandsvorsitzender Josef Trawöger im Gespräch über Verantwortung, Bürokratie und interne Kontrollsysteme.

Beide haben vor nicht allzu langer Zeit eine neue verantwortungsvolle Position angetreten: Sektionschef Hermann Feiner und der ÖBV-Vorstandsvorsitzende Josef Trawöger haben gemeinsam, dass sie in ihrer Managementfunktion nachhaltig am Gemeinwohl, an der Wahrung der Interessen einer großen Anzahl von Menschen orientiert sind: hier die Staatsbürger eines ganzen Landes, dort die Solidargemeinschaft der Versicherten der ÖBV. ÖBVaktiv bat die beiden Herren zu einem Gespräch über Verantwortung und Selbstverständnis als Führungskraft. Es entwickelte sich zu einem regen Austausch über einen Paradigmenwechsel im öffentlichen Dienst.

ÖBVaktiv: Diese Ausgabe der ÖBVaktiv titelt mit dem Neid als einer jener Eigenschaften, die im traditionellen christlichen Verständnis zu einer der 7 Todsünden führen kann. Inwieweit ist Neid, Missgunst ein Thema, mit dem man sich beschäftigen muss, wenn man eine verantwortungsvolle Position übernimmt? Wie geht man damit um?

Hermann Feiner: Ich gehe damit sehr gelassen um. Man muss – auch wenn das nicht zeitgeistig ist – alles, was man tut, mit großer Demut annehmen. Ich war 25 Jahre im Exekutiv-Außendienst, ich habe bis heute Kontakt zu meinen Kollegen „draußen“. Ich weiß, was es heißt, gerade im öffentlichen Dienst zu dienen. Man ist Teil eines spannenden, staatlichen Vollzugs und man lernt in diesem System, sich einzuordnen. Ich glaube, dass das auch ein Wesensmerkmal von Führungskräften sein sollte, dass man manches mit einer gewissen Gelassenheit erträgt und nimmt, vielleicht auch mit Schmunzeln.

Das Agieren aus der Magengrube ist kein Qualitätsmerkmal, es müssen immer Kopf und Herz beteiligt sein.

Zu glauben, dass man der Beste ist, weil man eine Funktion innehat, ist das Schlechteste, was man tun kann. Es gehören immer auch Selbstreflexion und eine gewisse Demut dazu – der Sache willen. Natürlich hat jeder so seine Geschichte, seine Freuden und Ängste … aber man muss auch mit viel Feingefühl an so eine Funktion herangehen. Ich besuche auch regelmäßig meine Dienststellen, quer durch alle Hierarchien.

Josef Trawöger: Aus meiner Position heraus gesagt: Es hat sicher Neid, Missgunst gegeben, ich spüre das aber nicht. Wenn jemand Neid empfindet, ist das sein Problem und dort soll es auch bleiben. Ich unterschreibe voll und ganz, dass man sich die Demut, das Herz und die Bodenhaftung bewahren soll. Als ich Vorstandsvorsitzender geworden bin, haben viele gesagt: „Wow, jetzt hast du es geschafft!“ Ich habe aber noch gar nichts geschafft – das kann ich erst in zehn Jahren sagen, wenn die ÖBV gut da steht. Dann habe ich es geschafft, aber auch nicht für mich, sondern für das Unternehmen. Die Funktion auszuüben, sie zu gestalten, das muss man schaffen und ist entscheidend; nicht sie zu haben.

ÖBVaktiv: Von Neid, Habgier war auch im Zusammenhang mit der Finanzkrise viel die Rede. Sie haben es beide im beruflichen Umfeld ja mit dem Gegenteil zu tun: nämlich mit Solidargemeinschaft, mit der Sorge um das Gemeinwohl, mit langfristiger nachhaltiger Verantwortung. Was bedeutet das für Sie in einer Zeit, in der solche Ideen nicht unbedingt „Mainstream“ sind?

Hermann Feiner: Verantwortung zu haben, auch Budgetverantwortung, ist an sich keine Kunst; die Kunst ist, damit umgehen zu können und nachvollziehbare Prioritäten zu setzen.
Ab 2013 gilt im öffentlichen Dienst ja ein neues Haushaltsrecht. Das Innenministerium ist eines der ersten, das betroffen ist. Das bedeutet einen völligen Paradigmenwechsel weg von der integrierten Haushaltsrechnung und hin zur Doppik samt der Einführung einer Kosten- und Leistungsrechnung (KLR). Wir müssen jetzt die Entscheidungsbefugnisse genauer definieren. Wir wissen an sich, wer was tun darf, aber da hängen so viele Details daran.

Ich möchte nicht, dass wir alles dezentral regeln. Wir brauchen in wesentlichen Bereichen wie im Liegenschaftsbereich, im Fuhrpark oder bei der Informations- und Kommunikationstechnologie zentrale strategische Vorgaben. Und da ist es organisationspolitisch interessant, wie sich plötzlich die Interessen schärfen, wenn Dinge hinterfragt werden. Das Controlling und die Interne Revision sind wichtige Führungsinstrumente, mit denen Fehlentwicklungen behoben werden können. Das ist das Spannende daran. Das neue Haushaltsrecht ist insofern interessant, als wir Ressourcen-, Ziel- und Leistungspläne erstellen müssen.

Josef Trawöger: In der Gewerkschaft der Eisenbahner (GdE) hatte ich die gleiche Aufgabe, aus einem Konglomerat intentionsgetriebener Ausgabenrechnungen ein professionelles Rechnungswesen zu gestalten. Das heißt, vor allem Köpfe und Einstellungen zu ändern, und das ist in einer staatlichen Verwaltung, wo die Kameralistik ein ganz extrem wichtiges Element der gesamten Haushaltsführung war, ungleich schwieriger.

ÖBVaktiv: „Man kann die Bürokratie nicht missen, aber man stellt sie an den Pranger“ hat der bekannte österreichische Verfassungsexperte und BOKU-Rektor Manfried Welan einmal geschrieben. Und Bürokratie bzw. Bürokratismus ist selbstverständlich auch in einer Versicherung ein Thema …

Hermann Feiner: Man muss die Funktion der öffentlichen Verwaltungen sehen. Unsere Aufgabenstellung ist ganz klar rechtlich definiert, auch im Bereich der Wirtschaftsverwaltung. Die Aufgabenstellung der öffentlichen Verwaltung ist es, in einem demokratischen Gefüge die Rechtsstaatlichkeit zu gewährleisten – und das unter demokratischer Kontrolle. Das ist das Grundselbstverständnis, das ist kein Selbstzweck, sondern dient dem Bürger. In den letzten 20 Jahren hat sich vieles im Selbstverständnis der Bürger gewandelt. Es werden heute zum Beispiel vermehrt One-Stop-Shops im Interesse einer Verfahrensbeschleunigung und Verfahrensvereinfachung verlangt. Das heißt, wo mehrere Verfahren zu führen sind, sollen sie an einer Stelle durchgeführt werden. Das klingt für Außenstehende sehr einfach, ist aber von innen betrachtet ein ganz komplexer Vorgang mit sehr vielen einzelnen Schritten und Abläufen, die ausgearbeitet werden müssen. Und wenn sich das Parlament rühmt, in einer Legislaturperiode so und so viele Gesetze verabschiedet zu haben, sind wir diejenigen, die das vollziehen müssen. Und der Gesetzesvollzug erfordert immer eine hohe Qualität im Personalbereich. Zudem ist es die öffentliche Verwaltung, die die Vorarbeiten für Gesetze mit hoher legistischer Qualität leistet. Das Fremden- und Asylrecht beispielsweise war Anfang der 90er Jahre noch relativ einfach, heute ist es unendlich komplex, weil die gesellschaftspolitischen Erwartungen komplexer geworden sind.

Josef Trawöger: Ich warne davor, den Begriff Bürokratie als Schimpfwort zu gebrauchen. Bürokratie hat einen Zweck, das lässt sich vielleicht am Beispiel unserer Versicherung plakativer erläutern. Versicherungen sind sehr bürokratisch, sehr organisiert – müssen sie auch sein, weil es darum geht, Kundengelder zu verwalten. Der ganze bürokratische Prozess hat nur den einen Sinn, ein sehr dichtes Netz an internen Kontroll- und Steuerungsmechanismen zu bieten.

Für mich ist Bürokratie ein internes Kontrollsystem. Durch klare Aufzeichnungen, Dokumentationen und Kontrollen muss nachvollziehbar sein, was passiert ist – auch noch nach 20 Jahren.

Und das ist auch die Aufgabe der öffentlichen Verwaltung. So wie es dort darum geht, den Bürger zu schützen, geht es bei uns darum, die Versicherungsnehmer zu schützen. Darauf muss man gelegentlich hinweisen. Das Lockern von Regeln kann zur Folge haben, dass Lücken im Netz entstehen. Man muss die Balance zwischen Bürokratie als internem Kontrollsystem und einem bewältigbaren Verwaltungskonglomerat finden. Da hat sich viel verändert: Ich denke beispielsweise an die Verfahrensverkürzungen beim Pass-Antrag. Bürokratie ist wichtig und Vereinfachung bedeutet nicht immer Verbesserung.

Hermann Feiner: Ein Element ist noch interessant: Man assoziiert mit Bürokratismus Schwerfälligkeit, Beharrlichkeit, Anonymität usw. In Wahrheit gehört dazu nicht nur die rechtsstaatlich korrekte Abhandlung bestimmter Vorfälle, sondern auch die rechtsstaatliche Verwaltungskontinuität. Da gehört auch eine gewisse Sorgfältigkeit dazu, genau so bei Ihnen im Umgang mit Kundendaten, bei der Beratung. Das ist zumeist sehr komplex, das braucht oft viel Zeit.

ÖBVaktiv: Die Funktion des Sektionschefs wird in der öffentlichen Wahrnehmung in Österreich mit einer langen Geschichte an Bildern, an Traditionen verknüpft. Er spielt in der Literatur eine Rolle – ich denke an Musils Mann ohne Eigenschaften, an Werfels blassblaue Frauenschrift –, aber auch der Sektionschef Lafitte aus der Fernsehreihe „Die liebe Familie“ hat unser Bild, zumindest das meiner Generation, geprägt. Spielt das in der Realität noch eine Rolle?

Hermann Feiner: Das sind liebe, tradierte Bilder. In Wirklichkeit haben wir Managementfunktionen, die sich von jenen in privaten Betrieben durch nichts mehr unterscheiden. Das trifft sowohl auf die permanente Aus- und Fortbildung zu als auch auf die neuen Kommunikationstechnologien. Ich mache heute jeden Akt elektronisch selbst und bin die letzte Person, die den Akt vor der Ministerin sieht. Wir sind ja auch an der Schnittstelle zu großen Konzernen, wo wir neue Entwicklungen vermittelt bekommen. Da haben sich Bilder tradiert, die mit der wirklichen Funktion kaum mehr übereinstimmen. Natürlich ist es schön, wenn man sie in der Literatur noch pflegt.

Josef Trawöger: Ich kann mir auch vorstellen, dass die Dynamik in der öffentlichen Verwaltung um einiges zugenommen hat. Vor 30 Jahren war das noch ein gleichmäßig laufender Fluss, aber in den letzten Jahren hat sich – gerade im Innenministerium – sehr viel getan …

Hermann Feiner: … und ein Innenministerium muss sich dynamisch entwickeln! Zum Beispiel hat es in der Zeit nach 1989/90 einen Technologieschub erster Güte gegeben. Erstmals wurde ein elektronisches kriminalpolizeiliches Informationssystem (EKIS) eingeführt. Es gibt kaum ein Ressort, das so sehr von externen Faktoren geprägt ist, wie wir – Stichwort Migrationsbewegungen, mit allen damit verbundenen Komplexitäten. Es gibt aber auch technische Herausforderungen: international nimmt die Vernetzung zu, Schengen II etwa. Da stecken auch technisches Know-how und Abläufe dahinter. Oder die Kriminalitätsentwicklung: Da verstehe ich meine Sektion als Service-Stelle für meine ehemaligen Kolleginnen und Kollegen im Exekutiv-Außendienst, damit sie Applikationen erhalten, die ihre Arbeit erleichtern. Das Verhältnis von externen Faktoren zu internen Abläufen – das ist das Wesen des Innenministeriums. Das stelle ich mir übrigens ähnlich in einer Versicherung vor.

ÖBVaktiv: Kann man sagen, dass Ihrer beider Berufsbilder eigentlich sehr ähnlich sind?

Josef Trawöger: Ich sehe das schon so, aber ein großes WEIL. In der öffentlichen Verwaltung ist die Verantwortung noch ein Stück größer, weil der Staat im Fokus steht. Bei uns sind es 300.000 Kundinnen und Kunden, in der öffentlichen Verwaltung sind 8 Millionen Österreicherinnen und Österreicher betroffen. Aber die Tätigkeit selbst hängt sehr vom Eigenverständnis ab. Sie sagen, Sie sehen Ihr Ressort als Service-Einrichtung – Ihr Vorgänger in den 70er Jahren hätte das anders formuliert.

In jeder Leitungsfunktion ist man ein Wertetransporteur: Was man vorlebt, wird gelebt.

Der Sektionschef ist Transporteur der politischen Willensbekundungen. Ich habe den Auftrag, das Unternehmen wirtschaftlich zu führen. Da hat es der Sektionschef nicht so leicht. Da muss außer Streit gestellt sein, dass der öffentlich Bedienstete unabhängig ist.

Hermann Feiner: Ich finde es sehr schön, an dieser Schnittstelle zwischen Politik und öffentlicher Verwaltung zu arbeiten. Es gibt in Österreich – und ich habe das immer schon kritisiert – eine falsche Wahrnehmung der Funktion von Politikerinnen und Politikern in der Gestaltung gesellschaftlicher Prozesse. Ein Minister, ein Mitglied der Bundesregierung, ist im Grunde genommen der höchste mit umfassender Leitungsbefugnis ausgestattete, staatliche politische Beamte der Republik.

In einem demokratischen Rechtsstaat hat immer die Politik das Sagen – aufgrund ihrer Legitimierung durch Wahlen auch Gott sei Dank! Es ist auch wichtig, dass man versteht, welche Funktion Politiker haben. Ich habe immer wieder bei Untersuchungsausschüssen mit großer Verwunderung wahrgenommen, dass kritisiert wird, wenn eine Ministerin oder ein Minister sich bestimmte Informationen im eigenen Zuständigkeitsbereich einholt – das ist ihre bzw. seine Aufgabe.

Minister/-innen sind mit umfassender Aufsichts- und Weisungsbefugnis ausgestattet – deswegen gibt es ja im demokratischen Rechtsstaat die Kontrollfunktionen, einerseits die politische Verantwortung gegenüber den Abgeordneten und andererseits das Instrument der Ministerklage beim Verfassungsgerichtshof. Da gibt es oft ein Missverständnis in der Wahrnehmung. Minister/-innen sind nicht in erster Linie lediglich politische Funktionäre, Funktionärinnen, sondern sie haben eine Verantwortung zu tragen.

Und das ist das Spannende für mich als Sektionschef, als Berufsbeamter, genau an dieser Schnittstelle zu arbeiten. Wir sind nicht Minister, aber wir sind das Instrument der Politik, um notwendige Änderungen durchzuführen. Wir haben das Wissen um Abläufe und wie komplex die Durchführung mancher Veränderungen ist – Politiker/-innen hätten gerne, dass manches schneller geht.

ÖBVaktiv: Die ÖBV und die GÖD bzw. der öffentliche Sektor haben ja eine lange gemeinsame Geschichte. Was bedeutet die GÖD der ÖBV und was die ÖBV der GÖD oder dem öffentlichen Sektor aus Ihrer Sicht?

Josef Trawöger: Wir kommen aus der öffentlichen Verwaltung im weitesten Sinne. Alle, die Ende des 19. Jahrhunderts Uniform getragen haben – nämlich auch Eisenbahner und Postbeamte – gehörten damals noch den eng an die staatliche Verwaltung geknüpften Berufsgruppen an, genauso wie die klassische öffentliche Verwaltung.

Das ist unsere Genesis, das ist unser Herz und das ist der Grund, warum wir existieren – und das tragen wir auch im Namen: Österreichische Beamtenversicherung (ÖBV). Dieser Name ist Programm, unabhängig davon, ob es den Beamtenbegriff in 20 Jahren noch gibt oder nicht. Wir stehen zum Namen, zum Begriff, zu den Beamten.

Hermann Feiner: Es liegt ja schon im Namen: Die ÖBV ist traditionell ein ungemein naher Partner für öffentlich Bedienstete. Meine erste Wahrnehmung liegt Jahrzehnte zurück, da war es eigentlich klar, dass im Personenversicherungsbereich die ÖBV d e r Partner war für uns. Dazu kommt noch die Betreuung durch die ÖBV in den Dienststellen, das ist eine Stärke Ihrer Versicherung. Natürlich ist der Markt schwieriger geworden, aber die Verankerung in der Kollegenschaft ist eines der Kern-Assets der ÖBV.
Ich bin oft kritisiert worden, wenn in den Medien von Beamtinnen und Beamten die Rede war, wo sich doch der öffentliche Dienst so ausdifferenziert hat … Was ich mittlerweile freudig erfahren habe, ist, dass sich der Beamtenbegriff als Überbegriff für alle Beschäftigten im öffentlichen Dienst etabliert hat.

ÖBVaktiv: Herzlichen Dank, dass Sie sich für dieses Gespräch Zeit genommen haben!

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